聯(lián)邦公司簡介

美國國有企業(yè)一般稱為u201d聯(lián)邦公司u201c。但何謂聯(lián)邦公司，在美國也是一個(gè)從過去到現(xiàn)代，幾十年議論不決的問題。法律文件和政府報(bào)告，以及學(xué)術(shù)探討都曾給出若干聯(lián)邦公司的定義，但卻始終未得統(tǒng)一。甚至不同的立法文件對聯(lián)邦公司也有不完全相同的解釋。因此有的學(xué)者甚至認(rèn)為，u201c聯(lián)邦公司不應(yīng)被視為一種特殊類型的組織形式，實(shí)際上它們都是產(chǎn)物，作為一個(gè)群體，它的特點(diǎn)就是每個(gè)公司都有其成分不同的公私混合和程度不同的財(cái)產(chǎn)和控制的結(jié)構(gòu)。u201d但總的來說，仍可將聯(lián)邦公司的主要特點(diǎn)歸納為以下幾點(diǎn)：

1.聯(lián)邦公司是由聯(lián)邦政府全部或部分擁有和控制或者雖非聯(lián)邦政府擁有、但由聯(lián)邦政府資助、并受其控制或監(jiān)督的組織。

與其他國家一樣，資本投資仍是確定美國聯(lián)邦公司性質(zhì)的主要因素。絕大多數(shù)聯(lián)邦公司都由聯(lián)邦政府投資并擁有，有的全部由聯(lián)邦投資和擁有，有的由聯(lián)邦和私人組織或個(gè)人共同投資和擁有。除了這種投資控制關(guān)系形成的聯(lián)邦公司外，根據(jù)聯(lián)邦政府并由聯(lián)邦預(yù)算資助，因而受政府控制和監(jiān)督的一些公司也被視為聯(lián)邦公司。即所稱的政府資助企業(yè)。

2.聯(lián)邦公司是采取私人組織形式，主要從事商業(yè)性活動(dòng)，同時(shí)也履行政府公共職能的一種介乎公私領(lǐng)域之間的一種組織形式。就法律形式而言，聯(lián)邦公司采取的是與一般私人商業(yè)組織相同的公司形式，并且絕大多數(shù)聯(lián)邦公司的經(jīng)營活動(dòng)是以營利為目的的商業(yè)性活動(dòng)。但與此同時(shí)，由于聯(lián)邦公司成立的目的本身基本上是為了更好地管理和干預(yù)某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，替代行政機(jī)構(gòu)完成公共職能，因此這就使聯(lián)邦公司具有了一種既類似于公法人，又類似于私法人的特殊性質(zhì)，因而也模糊了傳統(tǒng)的公私領(lǐng)域的界限。

3.聯(lián)邦公司是一個(gè)自我維持、自我發(fā)展、獨(dú)立經(jīng)營的企業(yè)法人組織。無論是聯(lián)邦全部擁有、控制、還是部分擁有控制以及聯(lián)邦資助的公司，都無一例外地具有獨(dú)立的法律人格，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任，以自己的名義進(jìn)行訴訟活動(dòng)。同時(shí)它免受聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的行政審計(jì)、預(yù)算管理和行政審查，這使它明顯地區(qū)別于其他政府行政機(jī)構(gòu)和部門。

種類

在美國，并沒有對聯(lián)邦公司進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整的類似于公司法的專門立法，幾乎每一個(gè)立法都是針對某一個(gè)聯(lián)邦公司特別規(guī)定的。而每一個(gè)聯(lián)邦公司則是各個(gè)特別立法創(chuàng)制的結(jié)果。因而如前所述，聯(lián)邦公司，就其整體都很難說構(gòu)成一種單獨(dú)的法律形式，其具體分類也就更加困難了。如同沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦公司的定義一樣，也沒有統(tǒng)一的公司分類，因此這里只就幾種具有較大影響的分類作一簡單的介紹。

最具有實(shí)際效力關(guān)于聯(lián)邦公司的法律文件是1945年在新政期間制定的聯(lián)邦公司控制法。該法如其字面所示，并非一部系統(tǒng)的調(diào)整聯(lián)邦公司法律關(guān)系的基本法律，而只涉及到聯(lián)邦政府對聯(lián)邦公司的管理和監(jiān)督。該法將聯(lián)邦公司分為聯(lián)邦全部擁有和聯(lián)邦與私人混合擁有兩種類型，并在每種類型下列舉了當(dāng)時(shí)存在的聯(lián)邦公司，該法要求聯(lián)邦全部擁有公司必須提交營業(yè)預(yù)算作為聯(lián)邦預(yù)算的一部分，必須接受聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)審查和監(jiān)督。

具有很大影響的官方性質(zhì)的聯(lián)邦公司分類是1983年聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署發(fā)布的一個(gè)報(bào)告。該報(bào)告把47家聯(lián)邦公司分為三類：聯(lián)邦控制公司、公私混合公司、私人控制公司。其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)產(chǎn)和管理結(jié)構(gòu)。當(dāng)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)或提供主要的管理和財(cái)產(chǎn)時(shí)，則構(gòu)成聯(lián)邦控制公司，否則為私人控制公司，中間者為公私混合公司。聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署是具體負(fù)責(zé)聯(lián)邦公司財(cái)務(wù)審計(jì)的機(jī)構(gòu)，它的分類具有重要的實(shí)際意義。

另一個(gè)具有一定影響的分類是全國公共管理學(xué)會(huì)所作的。它首先將聯(lián)邦機(jī)構(gòu)分為政府企業(yè)和政府公司兩大類。其中政府企業(yè)包括采取法人或非法人形式的各種企業(yè)，如非法人形式的聯(lián)邦郵政等。它所稱的政府公司具體又分為全部擁有的政府公司、混合擁有的政府公司和私人公司。其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是資本的擁有和董事會(huì)成員的組成結(jié)構(gòu)。這里的私人公司不同于一般私人公司之處在于它是根據(jù)政府的特別法令而設(shè)立的。

學(xué)者們對聯(lián)邦公司的分類另有不同。除了肯定了上述全部擁有和混合擁有的聯(lián)邦公司外，有的還特別提出了一種u201c區(qū)域模糊u201d（Twilight Zone）公司。這種公司是指那些漂忽于公私之間、地位模糊的政府組織。它們既不象純粹的政府機(jī)構(gòu)，又不象完全的私人組織，其中既有非營業(yè)性的、非商業(yè)性的公司，也有營利性、商業(yè)性的公司。前者的設(shè)立目的是使它們的活動(dòng)擺脫政治干預(yù)，使其具有普通政府機(jī)構(gòu)所不具有的能力和主觀能動(dòng)性。如公共廣播公司，它負(fù)責(zé)批準(zhǔn)公共廣播服務(wù)許可，但本身并不擁有任何電臺或電視臺，而只是通過扶持全國聯(lián)網(wǎng)服務(wù)或向電臺、電視臺付費(fèi)來協(xié)助發(fā)展和改進(jìn)公共電訊服務(wù)和非商業(yè)性電視、電臺廣播。營利性的商業(yè)性公司的目的是回避國有化的形象或使政府能夠在不直接干預(yù)的前提下參與私人市場的活動(dòng)。如全國鐵路旅客公司就是70年代為防止城市間鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)的廢棄，并振興旅客運(yùn)輸，使其成為有利可圖的經(jīng)營而設(shè)立的公司。

有的政府文件（Budget Appendit of the United States， Jistal Year 1986，P。V－2）和學(xué)者還提出了一種u201c政府主辦企業(yè)u201d（Goverment－sponsored Enterprises），這種企業(yè)的地位處于私人組織和政府機(jī)構(gòu)之間，它雖由私人擁有，并基本上由私人投資，但設(shè)立由聯(lián)邦許可，并服從于某種形式的聯(lián)邦監(jiān)督和管理，從事國會(huì)授權(quán)的商業(yè)性活動(dòng)，給人以由聯(lián)邦扶持的印象，但實(shí)際上聯(lián)邦并不一定投入任何資金。這種政府企業(yè)被稱立為精神國有化的企業(yè)，如聯(lián)邦全國抵押總會(huì)、學(xué)生借貸市場總會(huì)等。

綜上可見，由于創(chuàng)制過程和法律調(diào)整本身的分散，美國聯(lián)邦公司的類型甚為復(fù)雜，很難對其作出系統(tǒng)、嚴(yán)格的劃分。甚至不少聯(lián)邦公司，被不同的法律文件或聯(lián)邦機(jī)構(gòu)定為不同的公司類型。比較而言，上述分類中，全國公共管理協(xié)會(huì)所做的分類是比較全面和清晰的，基本上反映了聯(lián)邦公司的類型和范圍。

管理機(jī)構(gòu)

聯(lián)邦公司的管理機(jī)構(gòu)基本采取普通商業(yè)公司的形式，除極少數(shù)全部擁有公司實(shí)行獨(dú)任制領(lǐng)導(dǎo)，直接服從于政府部長外，絕大多數(shù)實(shí)行董事會(huì)決策、總裁執(zhí)行的管理體制，不同的是它們的董事會(huì)的性質(zhì)和作用、選任程序及其構(gòu)成以及與政府的關(guān)系與一般商業(yè)公司明顯不同。

聯(lián)邦公司的董事會(huì)具有特殊的意義。它具有兩個(gè)重要的作用，其一它作為自治性公司的法律機(jī)構(gòu)是連結(jié)國會(huì)和公司業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的中間環(huán)節(jié)。即國會(huì)關(guān)于聯(lián)邦公司的政策決定，包括預(yù)算計(jì)劃、組織調(diào)整等，都通過董事會(huì)而落實(shí)到公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其二，董事會(huì)又是公司排斥政治干預(yù)的重要手段，使公司獨(dú)立的法律地位得以有效的保障。

聯(lián)邦公司的董事會(huì)的任命和構(gòu)成因聯(lián)邦公司的類型不同而有所不同。在全部擁有公司中，一般60%以上的董事會(huì)成員是由總統(tǒng)任命的，其余的則按法定要求由聯(lián)邦有關(guān)方面的代表組成。在總統(tǒng)任命的董事中，其中約有半數(shù)又必定是各方面利益集團(tuán)的代表，例如商業(yè)借貸公司的董事會(huì)必須有三名農(nóng)民的代表；海外私人投資公司的董事會(huì)必須各有一名雇員、小企業(yè)和合作社的代表，受任的董事大都是聯(lián)邦雇員。在某些情況下，甚至董事會(huì)全部成員皆由聯(lián)邦雇員擔(dān)任，例如年金利益保證公司的董事會(huì)是由勞工部、商業(yè)部和財(cái)政部的部長組成。董事會(huì)有的是由總統(tǒng)指定或由聯(lián)邦雇員兼任，少數(shù)是由董事會(huì)選任。全部擁有公司的另一個(gè)突出特點(diǎn)是其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與行政機(jī)關(guān)的密切聯(lián)系。有2個(gè)公司根本沒有董事會(huì)，它們是由部長控制之下的單一性負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。另有13個(gè)公司沒有董事會(huì)，其中有4個(gè)董事長由內(nèi)閣部長擔(dān)任，3個(gè)董事長由總統(tǒng)任命，2個(gè)董事長是聯(lián)邦雇員，其余的4個(gè)由董事會(huì)自己選舉產(chǎn)生。與此類似，設(shè)有董事會(huì)的13個(gè)公司中，有5個(gè)公司的總經(jīng)理是董事會(huì)選任，其他的則是由聯(lián)邦雇員或總經(jīng)理任命的人擔(dān)任。

在混合擁有公司中，聯(lián)邦政府對其董事會(huì)的組成仍起著主要的作用。有40%的董事是由總統(tǒng)任命的，另外的40%也是由聯(lián)邦雇員擔(dān)任。其他股東選任的董事只占20%左右。與全部擁有公司不同的是，它的董事長和總裁都由董事會(huì)選任。

在私人控制公司或所謂的區(qū)域模糊公司中，由于資本構(gòu)成的明顯變化，聯(lián)邦政府對董事會(huì)組成的影響大大減少。由總統(tǒng)任命的董事一般不超過25%。并且也只有很少的聯(lián)邦官員或代表擔(dān)任董事，董事會(huì)成員主要由公司的股東選任，其董事長和總裁亦由股東選舉的董事會(huì)任命。在全部擁有和混合擁有的聯(lián)邦公司中，還有的設(shè)有顧問委員會(huì)，其成員由來自不同方面的代表組成。很明顯，聯(lián)邦公司的管理機(jī)構(gòu)組成受到聯(lián)邦政府的直接控制和強(qiáng)烈的影響，這種控制和影響的程度則取決于聯(lián)邦政府對公司擁有的程度。實(shí)際上，在現(xiàn)有的聯(lián)邦公司中，由總統(tǒng)任命和聯(lián)邦官員擔(dān)任的董事在多數(shù)聯(lián)邦公司構(gòu)成了董事會(huì)的多數(shù)。而私人股東，除私人控制公司外，對董事會(huì)的選任作用十分微弱。這種管理機(jī)構(gòu)與聯(lián)邦政府的密切關(guān)系是美國聯(lián)邦公司法律地位的一個(gè)極鮮明的特點(diǎn)，它反映了聯(lián)邦公司負(fù)有行政職責(zé)的性質(zhì)。

特點(diǎn)

與中國備受嬌寵叱咤風(fēng)云的國有企業(yè)最大的區(qū)別是，美國的國有企業(yè)地位一般，影響甚微，其生產(chǎn)總值僅占全國GDP的區(qū)區(qū)5%，而且還要受各方面的諸多約束管制。美國國有企業(yè)主要特點(diǎn)概括如下：

1、國有企業(yè)只允許從事私人無法做、做不好或者無利可圖的行業(yè)，如郵政、公共交通、自來水、污水處理及環(huán)保、博物館、公園森林、航空管制、部分跨州電力水利及公路鐵路、部分港口、部分軍事工業(yè)、航天、老人窮人及退伍軍人養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。

2、各級國有企業(yè)只向聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)議會(huì)負(fù)責(zé)，其建立與撤銷、經(jīng)營范圍及領(lǐng)域、商品及服務(wù)價(jià)格制定、撥款貸款、高管任免及薪酬均必須由同級議會(huì)審查批準(zhǔn)，政府只能嚴(yán)格按議會(huì)發(fā)布的命令（法案）具體執(zhí)行對所屬企業(yè)的監(jiān)管。聯(lián)邦大型國有企業(yè)（如成立于1826年的國家博物館和成立于20世紀(jì)30年代的田納西河流域管理局）甚至還設(shè)有由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、民主黨與共和黨代表、民眾代表組成的董事會(huì)，企業(yè)除對聯(lián)邦議會(huì)負(fù)責(zé)外還得接受該董事會(huì)的監(jiān)督。

3、為體現(xiàn)u201c公私官民平等和政府不與民爭利u201d的法律原則，國有企業(yè)除享受政府經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的固定撥款（如田納西河流域管理局每年1.3億美元），基本沒有其他特權(quán)，甚至有明文規(guī)定國有企業(yè)不得上市融資。

4、國有企業(yè)有建立也有撤銷，建立依據(jù)多半是根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)形勢與社會(huì)需要，如20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)建立的田納西河流域管理局。

5、隸屬議會(huì)而非政府的聯(lián)邦審計(jì)署對國有企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，國有企業(yè)高管一旦失職瀆職，輕則解職，重則吃官司并罰巨款，名聲掃地永難抬頭。

美國最早的國有企業(yè)是私人捐贈(zèng)交由政府管理的國家博物館，規(guī)模最大的是田納西河流域管理局。分布最廣的則是虧損嚴(yán)重的郵政部門和各城市公共汽車公司與地鐵公司（公共交通局）、隧道管理局、自來水公司和污水管理局。

作為世界頭號軍事強(qiáng)國，美國政府也沒有自己龐大的軍工企業(yè)（聯(lián)邦和州的有限軍工企業(yè)主要負(fù)責(zé)裝備日常維修保養(yǎng)及常用部配件生產(chǎn)），尖端武器裝備的研發(fā)制造均長期采取u201c拿來主義u201d，以招投標(biāo)方式向私營企業(yè)訂購，如上世紀(jì)70年代馳名世界的F－16戰(zhàn)斗機(jī)，即由政府向數(shù)家私營企業(yè)發(fā)出研制招標(biāo)邀請，最后委托洛克希德和通用動(dòng)力兩家設(shè)計(jì)方案入圍的公司拿出樣機(jī)，經(jīng)嚴(yán)格試飛檢測評定后，優(yōu)者喜滋滋獲得訂單，隨后在軍方嚴(yán)格監(jiān)督下生產(chǎn)，出局公司則拿一筆研制費(fèi)走人。無訂單時(shí)，政府與私營公司各走自己的陽關(guān)道，基本無實(shí)質(zhì)瓜葛。正因如此，美國政府除負(fù)責(zé)制定和監(jiān)管勞動(dòng)政策的勞工部外，不存在龐大的工業(yè)部和國防科工委。

美國的社會(huì)資產(chǎn)90%為私人擁有，有政府背景的國有企業(yè)自然難以興風(fēng)作浪；國民資產(chǎn)性收入占總收入（資產(chǎn)性收入與工資性收入之和）的比例頗高，因此國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）微幅增長（2～3%），老百姓也能嘗到甜頭而不致看數(shù)據(jù)空歡喜；因國有（政府）企業(yè)占社會(huì)經(jīng)濟(jì)比重極輕，經(jīng)濟(jì)遇到險(xiǎn)惡風(fēng)浪時(shí)，政府則基本以旁觀者而非局中人身份出面相救，能進(jìn)也能退，絕不致牽一發(fā)而動(dòng)全身。

1980年，英國的GNP中，國有企業(yè)所占份額為11%，而約為2% 。英國屈指可數(shù)的國有企業(yè)主要集中于煤炭、鐵路、郵電等行業(yè),產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%,職員人數(shù)在整個(gè)就業(yè)人數(shù)中所占的比例也僅為2.5%。 在英國,國有企業(yè)分別隸屬于政府各個(gè)部門,如英國煤炭公司屬于能源部、英國鐵路公司屬于運(yùn)輸部等。

英國保守黨政府自1979年執(zhí)政以來就大規(guī)模對國有企業(yè)實(shí)行私有化,迄今為止已先后出售了近50家企業(yè),價(jià)值500億英鎊,使之在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重變得越來越小。

英國的國有企業(yè)監(jiān)管機(jī)制是獨(dú)立于政治程序的，各個(gè)部門的監(jiān)管權(quán)責(zé)都通過法律確定下來，從而保持與政治家的距離。然而歷史的經(jīng)驗(yàn)顯示，僅靠監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。引入競爭體制往往比強(qiáng)化監(jiān)管更有助于激勵(lì)管理者提高效率和改善客戶服務(wù)。同時(shí)人們發(fā)現(xiàn)，并不是所有的國有部門都是自然壟斷的領(lǐng)域。例如在電力行業(yè)，電廠之間也可以開展競爭。

在原來的體制下，國有企業(yè)經(jīng)營者面對的是一個(gè)不確定的環(huán)境，比如（1）不明確的經(jīng)營目標(biāo)；（2）來自政府的干預(yù)；（3）促使人竭力避免風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制。民營化的成功正得益于克服了上述的弊病。所以，在撒切爾夫人任職期間對英國國有企業(yè)進(jìn)行了改革。改革后政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)減少，大多數(shù)國營事業(yè)實(shí)行了私有化，勞動(dòng)力市場也變得更具彈性，英國經(jīng)濟(jì)最終走出了長期u201c滯漲u201d的局面。