功能轉(zhuǎn)型所需政策配套 中國保稅區(qū)發(fā)展出現(xiàn)功能錯位的一個重要原因，是由于發(fā)展自由貿(mào)易港區(qū)的政策和管理體制尚未建立。為了支持保稅區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型，中國不僅要調(diào)整現(xiàn)有的保稅區(qū)政策，還要制定一些新的支持性政策。

一、出口退稅政策。國內(nèi)非保稅區(qū)的貨物進(jìn)入保稅區(qū)時不予退稅，必須當(dāng)貨物離境時才能獲得出口退稅。在出口加工區(qū)和其它保稅倉庫都已實施了進(jìn)區(qū)（庫）即退稅的情況下，進(jìn)入保稅區(qū)的貨物卻不能實施出口退稅政策，使得保稅區(qū)失去了出口貨物保稅倉儲場所的吸引力。政策調(diào)整方向是國內(nèi)貨物進(jìn)入保稅區(qū)視同出口，應(yīng)該享受退稅的貨物，憑出口報關(guān)單、外匯核銷單、增值稅發(fā)票等單據(jù)即可辦理出口退稅手段，不必等到貨物離境時辦理。

二、貿(mào)易權(quán)。 1、進(jìn)出口經(jīng)營活動權(quán)。由于商務(wù)部將保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)視同境外企業(yè)，保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)一般沒有外貿(mào)經(jīng)營權(quán)。保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)，特別是外資貿(mào)易公司，要開展進(jìn)出口業(yè)務(wù)，必須通過有進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的外貿(mào)公司進(jìn)行，增加了區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營成本，使商業(yè)交易復(fù)雜化。應(yīng)賦予保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)，放開區(qū)內(nèi)加工企業(yè)的進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)，允許外資貿(mào)易公司在從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易的同時有條件地開展國內(nèi)進(jìn)出口貿(mào)易?，F(xiàn)在已經(jīng)可以看到政策調(diào)整的趨勢，從2003年開始，商務(wù)部開始對上海、深圳等4個保稅區(qū)內(nèi)的企業(yè)試點開放進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)。 2、服務(wù)貿(mào)易。雖然國務(wù)院1995年已明確上海外高橋保稅區(qū)可作試點，但是相應(yīng)審批權(quán)限均在國務(wù)院各部委，未明確下放審批權(quán)限，也沒有配套政策和管理規(guī)定，缺乏可操作性。相比之下，中國加入WTO后，保稅區(qū)外的服務(wù)貿(mào)易開放步伐在加快。國家應(yīng)當(dāng)在保稅區(qū)放開服務(wù)貿(mào)易的審批權(quán)限，營建商品展示中心，吸引國際跨國公司和綜合商社進(jìn)駐保稅區(qū)，推動區(qū)內(nèi)國際租賃、國際航運、國際法律服務(wù)、國際商品展示等服務(wù)貿(mào)易的開展。三、金融外匯管理政策。2002年10月開始施行的《保稅區(qū)外匯管理辦法》，為保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)開展正常的經(jīng)營活動創(chuàng)造了條件，但進(jìn)口付匯方面的一些規(guī)定仍比較嚴(yán)格，這雖然有助于減少偷逃匯現(xiàn)象，但給區(qū)內(nèi)企業(yè)增加許多不便之處，有些甚至限制了企業(yè)正常的經(jīng)營活動，主要表現(xiàn)為：對購匯條件限制嚴(yán)格，基本上不允許購匯支付，以人民幣注冊成立的企業(yè)購匯支付額度不得超過其注冊資本中實際到位的人民幣投資部分；支付手續(xù)嚴(yán)格，如區(qū)內(nèi)企業(yè)從境外進(jìn)口貨物銷售給區(qū)外企業(yè)，由區(qū)外企業(yè)向境外支付外匯時，必須持區(qū)外企業(yè)進(jìn)口報關(guān)單，但事實上許多區(qū)外企業(yè)會將貨物先存放在保稅區(qū)以享受延遲納稅的好處，而不辦理進(jìn)口報關(guān)手續(xù)，這時區(qū)內(nèi)企業(yè)就不能向境外支付。 政策調(diào)整的方向應(yīng)該是：經(jīng)常項目下的支付應(yīng)該完全放開，區(qū)內(nèi)經(jīng)常項目下貨幣可自由兌換。在外匯監(jiān)管方式上，外匯管理局應(yīng)該將主要精力集中于監(jiān)管商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行在為企業(yè)辦理結(jié)售匯的同時，監(jiān)管企業(yè)的外匯業(yè)務(wù)活動。以促進(jìn)生產(chǎn)與流通，進(jìn)出口貿(mào)易與轉(zhuǎn)口貿(mào)易的結(jié)合。四、物流行業(yè)準(zhǔn)入政策。物流行業(yè)是個新興的綜合性行業(yè)，涉及貨運代理、集裝箱運輸、鐵路貨運、公路貨運、航空運輸、倉儲等行業(yè)。這些行業(yè)領(lǐng)域由不同的政府部門主管，各部門有不同的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，特別是對于外商投資大多有一定的限制措施。因此，若想開展綜合性的物流服務(wù)，企業(yè)必須向不同主管部門申領(lǐng)開業(yè)許可證，手續(xù)相當(dāng)繁復(fù)。 如果缺乏大型物流企業(yè)，將會限制中國保稅區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)的功能轉(zhuǎn)型和發(fā)展。所以，政策調(diào)整的方向可包括：對于在保稅區(qū)或自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)立物流企業(yè)，審批上應(yīng)該實行鼓勵性政策，簡化審批手續(xù)。并允許外商投資提早進(jìn)入保稅區(qū)或自由貿(mào)易港區(qū)的物流服務(wù)業(yè)。五、通關(guān)、檢驗手續(xù)和運輸監(jiān)管政策。中國的保稅區(qū)雖然都是臨港而建，但大多與港區(qū)分離，在管理上兩者也分屬不同部門，貨物進(jìn)出港口和保稅區(qū)要經(jīng)過二次海關(guān)通關(guān)。對于拼箱運輸?shù)墓芾恚诤艽蟪潭壬舷拗屏藚^(qū)內(nèi)企業(yè)開展物流運輸服務(wù)。因為物流企業(yè)根據(jù)客戶要求和成本核算，會將存放在不同保稅區(qū)（或同一保稅區(qū)不同倉庫內(nèi)）的貨物、在不同時間運抵保稅區(qū)的貨物、不同供貨商的貨物、以及進(jìn)口倉庫與出口倉庫貨物進(jìn)行拼箱運輸操作?，F(xiàn)行的海關(guān)規(guī)定中，雖然沒有明文禁止上述業(yè)務(wù)操作，但由于海關(guān)監(jiān)管時要求多種單據(jù)必須核對一致，使得拼箱運輸事實上難以進(jìn)行，阻礙了貨物便捷暢通的流動。 政策調(diào)整的方向應(yīng)包括：連通保稅區(qū)和港區(qū)，實行區(qū)港統(tǒng)一監(jiān)管，避免二次通關(guān)的重復(fù)手續(xù)。當(dāng)因為區(qū)內(nèi)企業(yè)的簡單加工和運輸作業(yè)而使貨物的形態(tài)、數(shù)量、稅號等性質(zhì)發(fā)生改變時，海關(guān)在監(jiān)管中可以有針對性地核對備案記錄，不要求必須一致，只要基本對應(yīng)即可。在倉儲展示方面，允許除禁止及限制流通貨物以外的商品均可進(jìn)入保稅區(qū)倉儲、展示，有關(guān)稅、費給予減免優(yōu)惠，以區(qū)別于口岸和非保稅區(qū)。將保稅區(qū)明確定性為u201c境內(nèi)關(guān)外u201d，逐步向u201c一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)不干預(yù)u201d監(jiān)管模式過渡，向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型。保稅區(qū)的發(fā)展模式要求它必須在通關(guān)、物流、外匯金融等方面采取更加靈活和開放的措施?，F(xiàn)在，通關(guān)不暢、優(yōu)勢削弱已經(jīng)成為保稅區(qū)面臨的共同難題。只有轉(zhuǎn)型為自由貿(mào)易區(qū)或者是單純的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，才能保證這一特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域的不斷發(fā)展。