1． 20世紀(jì)90年代以來企業(yè)壟斷行為日益國際化

20世紀(jì)后期以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和各國市場對外開放的不斷發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營活動不斷跨越國界，跨國經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)模越來越大，企業(yè)的市場范圍不再限于本國或本地區(qū)的地域范圍，而是擴(kuò)展到本國或本地區(qū)之外的多個國家或者地區(qū)。各國企業(yè)之間的競爭變得越來越激烈，由于壟斷的有利可圖，許多國家尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的企業(yè)不斷運用各種壟斷手段在國際市場上建立和擴(kuò)大壟斷，國際市場上的壟斷愈演愈烈。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是國際卡特爾活動越來越猖獗。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）2000年的一份報告指出，雖然無法精確計算國際卡特爾組織給全球經(jīng)濟(jì)帶來的損失，但是可以肯定近年國際卡特爾活動的危害較以往更嚴(yán)重①。OECD2002年的一份報告稱，保守估計，卡特爾活動每年導(dǎo)致的損失數(shù)以十億美元計②。伊維內(nèi)特（Simon J． Evenett ）等人在其研撰的一份報告中說，在20世紀(jì)90年代，被美國和歐共體反壟斷機(jī)構(gòu)入罪的固定價格或分割市場的卡特爾波及全世界30多個國家，涉足化學(xué)、金屬、交通、服務(wù)等各大行業(yè)，許多著名跨國企業(yè)牽涉其中，其中多數(shù)卡特爾存活時間為數(shù)年甚至更長③。

二是以壟斷國際市場為目的的跨國并購頻繁。20世紀(jì)90年代全球掀起了新一輪并購高潮，到1999年全球并購活動達(dá)到一個巔峰，并購總金額超過3．4萬億美元，其中包括不少并購金額巨大的個案，范圍涉及金融、電訊、航空、汽車制造等各主要產(chǎn)業(yè)④。這種跨國并購不僅大大加強(qiáng)了跨國壟斷企業(yè)的壟斷實力，鞏固和擴(kuò)大了這些企業(yè)在本國或本地區(qū)市場的壟斷地位，而且大大加強(qiáng)了這些跨國壟斷企業(yè)壟斷國際市場的能力和行動，鞏固和擴(kuò)大了這些企業(yè)在國際市場的壟斷地位。

三是跨國壟斷企業(yè)在國際市場上，尤其是在新興市場上濫用市場勢力行為日益加劇。比如著名的微軟公司，就采取各種手段維護(hù)和擴(kuò)大其在個人電腦操作系統(tǒng)市場上的壟斷地位，并且企圖壟斷瀏覽器市場和將其瀏覽器與操作系統(tǒng)捆綁⑤，雖然其遭到美國、日本、歐盟等國或地區(qū)反壟斷機(jī)構(gòu)的指控，但其依然濫用其在個人電腦操作系統(tǒng)市場上的市場勢力繼續(xù)維護(hù)和擴(kuò)大其壟斷地位，特別是在新興市場上，幾乎不受任何限制地濫用其在個人電腦操作系統(tǒng)市場上的市場勢力排斥競爭者。

國際市場上愈演愈烈的壟斷對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球福利造成了嚴(yán)重的損害，特別是對發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的障礙，因此各國政府不得不將反壟斷的范圍由國內(nèi)市場擴(kuò)展到國際市

場，不得不將反壟斷的對象由國內(nèi)企業(yè)擴(kuò)展到國外企業(yè)。

2． 各國反壟斷政策間存在差異和沖突

目前，世界上約有近百個國家制定了各種形式的反壟斷政策，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化背景、價值取向等不同，各國反壟斷政策之間存在重大差異。

一是立法進(jìn)程上的差異。反壟斷政策對于市場經(jīng)濟(jì)的正常運行有著重要意義，因此，大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體大部分都在20世紀(jì)50年代前后相繼制定了反壟斷法。如美國最早于1890年頒布了第一部反托拉斯法u2014u2014《謝爾曼法》，日本于1947年制定了《禁止壟斷法》，歐盟在1957年成立時即形成了其競爭法體系。經(jīng)過多年的實踐和不斷修改，到現(xiàn)在它們的反壟斷政策體系已經(jīng)發(fā)展得較為完善和成熟。而一些轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家直到20世紀(jì)90年代前后才開始制定各自的反壟斷法，如俄羅斯1990年才頒布第一部反壟斷法《競爭法和限制商品市場的壟斷活動法》，哥斯達(dá)黎加、巴拿馬等拉丁美洲國家也到20世紀(jì)90年代才引入了反壟斷法。另外，大部分發(fā)展中國家和欠發(fā)達(dá)國家至今還沒有制定反壟斷法?？梢?，各國在反壟斷立法進(jìn)程上存在巨大差異，而這種差異直接導(dǎo)致各國反壟斷政策及執(zhí)行上的不協(xié)調(diào)。

二是反壟斷政策目標(biāo)的沖突。一國反壟斷政策在發(fā)展演進(jìn)的不同階段，政策目標(biāo)可能存在差異，而各國反壟斷政策不僅發(fā)展階段不同，而且在理論背景、基本理念、價值取向等各方面均有所不同，因此，導(dǎo)致彼此間政策目標(biāo)存在沖突。如美國和歐盟雖然都強(qiáng)調(diào)競爭本身是競爭政策的側(cè)重點，但是美國反托拉斯法偏向于將競爭作為終極目標(biāo)，政策目標(biāo)在于促進(jìn)和保護(hù)競爭，提高消費者福利。歐盟則認(rèn)為競爭只是通向最終目標(biāo)的手段，而不是終極目標(biāo)，競爭政策的目標(biāo)是防止競爭被扭曲，是促進(jìn)歐盟成員經(jīng)濟(jì)一體化，甚至將競爭政策視為產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)政策工具，應(yīng)用領(lǐng)域更廣泛。加拿大競爭法不以促進(jìn)競爭為最終目標(biāo)，旨在創(chuàng)立一個使?jié)撛诟偁幚孀畲蠡姆森h(huán)境，競爭法有超越競爭的灰色目標(biāo)。而發(fā)展中國家出于發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)和提高本國企業(yè)國際競爭力的需要，往往通過競爭政策的豁免來允許某些限制競爭行為的存在，這在某種程度上說與產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)有所重合。

三是反壟斷政策管制規(guī)則上的差異。反壟斷政策管制規(guī)則上的差異主要表現(xiàn)在三個方面：（1）各國反壟斷政策管制的實體規(guī)則之間存在差異，即對于同一限制競爭行為各不同反壟斷機(jī)構(gòu)可能做出不同的判斷，從而引發(fā)矛盾與沖突。這主要體現(xiàn)在對濫用市場主導(dǎo)地位和企業(yè)合并的管制規(guī)則上，如美國反托拉斯法認(rèn)為企業(yè)獲得優(yōu)勢地位本身并不違法，因為這是競爭應(yīng)有的結(jié)果；而歐盟則認(rèn)為具有市場主導(dǎo)地位的企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)特殊的責(zé)任。（2）反壟斷程序存在差異。如美國要求企業(yè)合并前要接受司法部或聯(lián)邦貿(mào)易委員會的考察，即采用的是事先預(yù)防機(jī)制，而有些國家采用的是事后救濟(jì)機(jī)制，即對合并后形成優(yōu)勢地位的企業(yè)濫用市場勢力進(jìn)行管制。（3）反壟斷懲罰機(jī)制存在差異。如美國反托拉斯法不僅將卡特爾視為嚴(yán)重犯罪，而且對限制競爭行為責(zé)任個人進(jìn)行懲罰，而大多數(shù)其他國家只規(guī)定對違法企業(yè)進(jìn)行制裁。這說明，即使是已經(jīng)有了比較完善的反壟斷政策體系的國家和地區(qū)，由于存在反壟斷政策管制具體規(guī)則上的差異，也會導(dǎo)致各不同國家或地區(qū)反壟斷機(jī)構(gòu)對同一限制競爭行為是否違法的認(rèn)定的沖突，從而造成各國或地區(qū)反壟斷政策的不協(xié)調(diào)。

反壟斷政策的差異難以避免地會帶來福利損失。主要表現(xiàn)在：

一是導(dǎo)致壟斷的地域差異。由于各國反壟斷政策不同，對于同一行為的管制松緊不一致，這可能導(dǎo)致有些跨國公司從法律選擇的角度而非經(jīng)濟(jì)效率角度來考慮其投資策略。某一行為如果在A國反壟斷政策管制范圍以內(nèi)，但在B國是合法的，跨國公司在選擇投資地時就會回避A國，而選擇在B國進(jìn)行投資，這樣導(dǎo)致的結(jié)果會是A國競爭性程度高，而B國壟斷程度高，如果B國本國企業(yè)不具有競爭能力，就會形成本國市場被外國企業(yè)壟斷的結(jié)果，從而損害B國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二是多套平行的反壟斷政策增加了企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)。由于各國反壟斷法的差異，跨國經(jīng)濟(jì)行為就要接受多套平行的反壟斷政策的管制，因此，就要付出更多成本。例如，一項跨國并購可能涉及多個國家，而每個國家的審核標(biāo)準(zhǔn)、審批程序都不同，企業(yè)就需要準(zhǔn)備多套材料、等待更長的時間，導(dǎo)致并購成本增加，一旦并購?fù)瓿?，企業(yè)壟斷了市場，企業(yè)就會將這些成本轉(zhuǎn)移給消費者。

三是反壟斷政策的差異造成效率損失。由于各國反壟斷法的差異，各國反壟斷法對本國利益的保護(hù)，許多合理的跨國經(jīng)濟(jì)活動會受到反壟斷法的限制，合理的跨國并購活動會受到限制，由此導(dǎo)致資源配置效率的下降，從而損害全球福利的提升。

3． 單個國家或地區(qū)的反壟斷政策應(yīng)對國際壟斷行為的缺陷

一是任何國家或地區(qū)制定的反壟斷政策都不具有國際權(quán)威性。雖然已經(jīng)有一批國家或者地區(qū)制定了反壟斷法，以反壟斷法為核心，形成了系統(tǒng)的反壟斷政策，但是，至今沒有具有國際權(quán)威的全球統(tǒng)一的反壟斷法，各國或地區(qū)基本上是各行其是。雖然一些國家或者地區(qū)運用自己制定的反壟斷政策實施反壟斷行動，但是這些行動并不會被其他國家或地區(qū)認(rèn)同。這構(gòu)成了國別或者區(qū)域反壟斷政策治理國際壟斷的根本性的制度缺陷。

二是單個國家或者地區(qū)的單獨的反壟斷行動的能力受到根本限制。由于資源約束和管轄權(quán)問題，各國反壟斷機(jī)構(gòu)更常治理的是國內(nèi)存在的限制競爭的行為，面對跨國限制競爭行為，單個國家或地區(qū)的反壟斷機(jī)構(gòu)常常顯得心有余而力不足。比如，國際卡特爾活動通常非常隱蔽，其犯罪證據(jù)往往分散在許多不同國家或地區(qū)，在缺乏他國政府配合的情況下，即使是反壟斷經(jīng)驗和能力都具有絕對優(yōu)勢的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家要對其進(jìn)行調(diào)查取證也是非常困難的，既費時費力，更費財，而對于經(jīng)驗不足、資源缺乏的發(fā)展中國家來說更不可能完成取證工作。因此，單個國家或地區(qū)反壟斷機(jī)構(gòu)要么難以發(fā)現(xiàn)違法壟斷行為，要么發(fā)現(xiàn)了也難以證明其行為的違法性，即使能夠證明行為違法，要對境外違法者進(jìn)行處置、對在境內(nèi)沒有資產(chǎn)的外國公司進(jìn)行制裁極其困難。

三是單個國家或地區(qū)的單獨的反壟斷行動可能會導(dǎo)致國家間或地區(qū)間的沖突。（1）國內(nèi)反壟斷法域外適用引發(fā)的沖突。原則上，一國或地區(qū)的反壟斷政策只能對本國境內(nèi)發(fā)生的限制競爭行為發(fā)生作用，而事實上，由于缺乏針對跨國限制競爭行為的管制體系，各國或地區(qū)反壟斷機(jī)構(gòu)大多沿用美國u201c效果原則u201d的傳統(tǒng)⑦，將國內(nèi)反壟斷政策的效力擴(kuò)展至域外反競爭行為，這種治外法權(quán)不可避免地會帶來國際沖突。原因在于：第一，目前并不是所有國家都承認(rèn)效果原則的合法性，而不承認(rèn)效果原則的國家可能會直接抵制其他國家對其企業(yè)限制競爭行為的制裁，或者通過其他方式進(jìn)行報復(fù)，比如以反傾銷名義征收高關(guān)稅等。第二，因跨國限制競爭行為涉及多個國家，依據(jù)效果原則這些國家都對其具有管轄權(quán)，就不可避免地出現(xiàn)管轄權(quán)重疊，由此導(dǎo)致管轄權(quán)的沖突。第三，一國的治外法權(quán)與本國的經(jīng)濟(jì)勢力及在世界經(jīng)濟(jì)中的地位密切相關(guān)，通常經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家具有更強(qiáng)的治外法權(quán)，也就是說在效果原則同等適用的情況下，實際上發(fā)達(dá)國家較發(fā)展中國家管轄能力更強(qiáng)。結(jié)果是，在實際執(zhí)法中，發(fā)達(dá)國家有能力對影響其利益的發(fā)展中國家企業(yè)限制競爭行為進(jìn)行制裁，但發(fā)展中國家鮮有能力采取對等行為。因此，國內(nèi)反壟斷法的域外適用會導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的沖突。第四，各國治理國際壟斷行為的出發(fā)點是維護(hù)本國利益，很容易出現(xiàn)忽視其政策對其他國家經(jīng)濟(jì)利益的影響，甚至還可能出現(xiàn)犧牲他國利益來提升本國福利的現(xiàn)象。在這種策略指引下，當(dāng)受益國的獲益小于受損國的失益時會導(dǎo)致全球福利損失。而且，即使受益國的獲益大于受損國的失益，作為獨立經(jīng)濟(jì)體的任何國家都不會甘心他國利益提升以本國福利損失為代價，這也必將導(dǎo)致國與國之間的利益沖突。（2）單個國家或地區(qū)反壟斷政策與國際貿(mào)易政策導(dǎo)向的沖突。在經(jīng)濟(jì)一體化過程中，各國和國際組織努力尋求貿(mào)易領(lǐng)域的自由化和透明化。隨著各種關(guān)稅、非關(guān)稅貿(mào)易壁壘的降低，傳統(tǒng)的貿(mào)易保護(hù)手段越來越遭受他國抵制。于是，在激烈的國際競爭中，為了最大限度尋求本國利益，反壟斷政策成為許多國家堂而皇之的貿(mào)易保護(hù)工具，成為設(shè)置各種隱性壁壘的重要手段，其中最明顯的表現(xiàn)就是以公平競爭為幌子對國外產(chǎn)品的進(jìn)口實施反傾銷，導(dǎo)致的結(jié)果是反壟斷政策所體現(xiàn)的貿(mào)易保護(hù)與WTO堅持的國際貿(mào)易政策的自由化導(dǎo)向相沖突。（3）單個國家或地區(qū)反壟斷政策與他國產(chǎn)業(yè)政策的沖突。出于發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的需要，許多國家都在產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下直接或間接支持某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這本身即可能構(gòu)成反壟斷政策針對的國家壟斷行為；政府可能明確豁免或默許某些企業(yè)的限制競爭行為；對于某些產(chǎn)業(yè)，可能以國家產(chǎn)業(yè)政策的名義對外國企業(yè)參與并購規(guī)定禁止或給予特別限制；等等。由此就難以避免地導(dǎo)致反壟斷政策與他國產(chǎn)業(yè)政策的沖突，嚴(yán)重的會引發(fā)政治沖突。

總的來看，國際市場的壟斷日益加劇，給全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的危害越來越大，由于缺乏國際性的統(tǒng)一的反壟斷政策，各國或地區(qū)制定的反壟斷政策存在著諸多差異和沖突，任何國家或地區(qū)單獨推行以其本國或地區(qū)制定的反壟斷法為依據(jù)的反壟斷政策都必然面臨根本的限制，帶來諸多沖突。因此，要在全球范圍內(nèi)有效地推行反壟斷政策，就必須進(jìn)行國際協(xié)調(diào)。