一、中國(guó)海關(guān)推行AEO制度的重要意義

(一)推行AEO制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)外貿(mào)又好又快發(fā)展的客觀需要

一方面,在我國(guó)奉行u201c和平共處、睦鄰友好u201d等外交政策環(huán)境下,雖然國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體穩(wěn)定,但是國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力和國(guó)內(nèi)分裂分子利用貿(mào)易渠道來(lái)傳遞破壞國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定物品的活動(dòng)始終存在。海關(guān)作為國(guó)家進(jìn)出口貨物的主要監(jiān)管部門(mén),有責(zé)任和義務(wù)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定,而這恰恰與AEO制度所追求的u201c供應(yīng)鏈安全u201d目標(biāo)相一致。另一方面,隨著我國(guó)融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系的速度不斷加快,對(duì)外交往的日益深入,我國(guó)海關(guān)也存在著轉(zhuǎn)型的客觀需要。越早實(shí)現(xiàn)國(guó)際互認(rèn),就越有利于對(duì)外貿(mào)易,特別是對(duì)于外貿(mào)依存度較高的中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言,更加具有重要意義u2014u2014u2014誰(shuí)獲得國(guó)際認(rèn)可的AEO證書(shū),誰(shuí)就享受貿(mào)易便利優(yōu)惠。在這樣的客觀形勢(shì)下,借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、推行AEO制度,必將有力促進(jìn)我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的提高。

(二)推行AEO制度是我國(guó)企業(yè)提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的必然選擇

長(zhǎng)期以來(lái),世界各國(guó)均把u201c服務(wù)經(jīng)濟(jì)u201d作為海關(guān)部門(mén)最重要的職能之一,歐盟率先推行AEO制度的主要意圖也是實(shí)現(xiàn)貿(mào)易安全化和便利化,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從這個(gè)意義上講,我國(guó)海關(guān)推行AEO制度,也必將為國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造新的有利條件:一方面,能夠提高我國(guó)貨物進(jìn)出口的通關(guān)速率,降低我國(guó)第三方物流的時(shí)間成本和資金成本。如果貿(mào)易更加便利,跨國(guó)公司在我國(guó)投資將穩(wěn)步上升,更多的轉(zhuǎn)口貨物可能經(jīng)我國(guó)轉(zhuǎn)口、加值,國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品出口、工業(yè)制造、港口運(yùn)輸以及相配套的企業(yè),都可能因?yàn)槲覈?guó)物流成本的降低而獲得新的競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面,能夠促使貿(mào)易伙伴國(guó)家u201c敞開(kāi)大門(mén)u201d,為我國(guó)產(chǎn)品的順利出口保駕護(hù)航。現(xiàn)階段,部分國(guó)家貿(mào)易政策不透明,造成我國(guó)貨物積壓,制約了我國(guó)產(chǎn)品出口。然而,如果國(guó)際上普遍推行AEO制度,那么各國(guó)海關(guān)必須按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管,上述問(wèn)題也就不會(huì)存在了。

(三)推行AEO制度是我國(guó)海關(guān)實(shí)現(xiàn)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的重要保障

AEO制度與我國(guó)海關(guān)正在推行的風(fēng)險(xiǎn)管理在對(duì)象和手段上的一致性,可以將其作為我國(guó)海關(guān)管理體制改革的助推器。一方面,我國(guó)傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)管模式,是將所有的海關(guān)手續(xù)集中在通關(guān)環(huán)節(jié)處理,隨著物流量的增大,這種做法將不可避免地阻礙物流的正常運(yùn)行,也使海關(guān)難以實(shí)施有效的監(jiān)管。

這就要求我國(guó)海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的主流必然是建立起海關(guān)管理鏈條中前期管理、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、后續(xù)管理三者之間的有機(jī)聯(lián)系、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制,從而將海關(guān)在通關(guān)環(huán)節(jié)所承受的壓力合理地分散到通關(guān)的前期和后期管理中去。然而形成這種工作機(jī)制的關(guān)鍵,就是建立起有效的企業(yè)守法管理系統(tǒng)。另一方面,以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)的現(xiàn)代海關(guān)制度建設(shè)與國(guó)際上推行的AEO制度在管理對(duì)象和管理方法上基本一致,都是以企業(yè)為單元,通過(guò)企業(yè)分類(lèi)將高風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)區(qū)別對(duì)待(風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不同),在不降低甚至提高通關(guān)速度的基礎(chǔ)上,保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只有將風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)和企業(yè)守法管理有機(jī)結(jié)合,才能使海關(guān)監(jiān)管工作建立在高效與嚴(yán)密、科學(xué)與規(guī)范相統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上,真正實(shí)現(xiàn)物流通暢。

三、我國(guó)海關(guān)推行AEO制度的難點(diǎn)分析

(一)AEO認(rèn)證成本高,中小企業(yè)面臨申請(qǐng)與忽略的兩難困境

WCO倡導(dǎo)的AEO是一個(gè)涉及到整個(gè)貨物供應(yīng)鏈和企業(yè)內(nèi)部全面管理的認(rèn)證制度,我國(guó)海關(guān)要想大規(guī)模實(shí)現(xiàn)國(guó)際互認(rèn),必須在現(xiàn)有驗(yàn)證稽查等認(rèn)證手段的條件下提高認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí),海關(guān)認(rèn)證、國(guó)際互認(rèn)等工作所帶來(lái)成本是必須考慮的問(wèn)題,尤其是在我國(guó)口岸部門(mén)多頭管理的情況下,企業(yè)認(rèn)證的費(fèi)用可能會(huì)相當(dāng)高。由于大型企業(yè)通過(guò)認(rèn)證的經(jīng)濟(jì)能力遠(yuǎn)超過(guò)中小企業(yè),其愿意參加認(rèn)證的熱情也會(huì)超過(guò)中小企業(yè)。從管理者的角度來(lái)講,我國(guó)海關(guān)也愿意使大型企業(yè)率先通過(guò)認(rèn)證,以便認(rèn)證在貿(mào)易總規(guī)模中占有較大的比重,中小企業(yè)很難達(dá)到u201c年度進(jìn)出口總值3000萬(wàn)美元以上u201d或u201c年度報(bào)關(guān)單及進(jìn)出境備案清單總量在2萬(wàn)票以上u201d的硬性指標(biāo)。

這種貿(mào)易條件上的差異,將使越來(lái)越多的中小企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì),最終被擠出國(guó)際貿(mào)易隊(duì)伍。但根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家推行AEO的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)海關(guān)對(duì)企業(yè)管理的一貫原則,中小企業(yè)應(yīng)該與其他企業(yè)同樣享有申請(qǐng)、獲得AEO資格的權(quán)利。因此,如何幫助供應(yīng)鏈上的大、中、小各類(lèi)企業(yè)成為我國(guó)AEO是一大難題。

(二)現(xiàn)行法律體制下,AEO企業(yè)能享受的優(yōu)惠政策相對(duì)有限

在總署黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下,全國(guó)海關(guān)牢固樹(shù)立了u201c關(guān)企合作伙伴關(guān)系u201d的新型服務(wù)理念,已經(jīng)基本在現(xiàn)行法制、政策允許的范圍內(nèi)最大限度地為企業(yè)提供了便利措施,比如,武漢海關(guān)的客戶協(xié)調(diào)員制度、湛江海關(guān)的信任征管辦法、南京海關(guān)的守法便利通關(guān)改革措施以及蘇州工業(yè)園區(qū)的u201c點(diǎn)對(duì)點(diǎn)u201d服務(wù)模式等等,都讓A類(lèi)和AA類(lèi)企業(yè)感受到了最優(yōu)質(zhì)的服務(wù);擁有AEO資格的AA類(lèi)企業(yè)享有的優(yōu)惠措施,沒(méi)有AEO資格的A類(lèi)企業(yè)幾乎同樣具有。此外,我國(guó)海關(guān)很多業(yè)務(wù)還處在以貨物管理為主體或二者兼有的監(jiān)管方式中,如審單、查驗(yàn)、征稅等,這種交叉管理模式存在的問(wèn)題就是各個(gè)部門(mén)容易各自為政,風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不統(tǒng)一,經(jīng)過(guò)全面評(píng)估的企業(yè)在獲得AA類(lèi)等級(jí)后,也不能完全獲得在各通關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相應(yīng)的貿(mào)易便利,人力和監(jiān)管資源沒(méi)有發(fā)揮出更大的效益。美國(guó)海關(guān)實(shí)行的C-TAPT制度初期就曾經(jīng)遇到被企業(yè)冷落的現(xiàn)象,因?yàn)楫?dāng)時(shí)美國(guó)海關(guān)沒(méi)能給予被認(rèn)證者真正的便捷優(yōu)惠。

(三)國(guó)際互認(rèn)難度大,熟悉AEO制度的相關(guān)人才十分缺乏

根據(jù)《框架》中的有關(guān)規(guī)定,供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)涉及的企業(yè)和部門(mén)必須實(shí)現(xiàn)及時(shí)、有效、安全的數(shù)據(jù)交換,即供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)上所有單位的相關(guān)數(shù)據(jù)都要實(shí)現(xiàn)電子聯(lián)網(wǎng)交換,而這對(duì)于我國(guó)企業(yè)來(lái)講,技術(shù)實(shí)現(xiàn)難度非常大?！犊蚣堋芬蔡岢鱿Ｍ锪髌髽I(yè)在內(nèi)部管理方面作出一些改進(jìn)。例如,我國(guó)企業(yè)將使用更先進(jìn)、更安全的集裝箱;企業(yè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行以海關(guān)設(shè)定的安全標(biāo)準(zhǔn)為參數(shù)的自我評(píng)估程序,確保企業(yè)的內(nèi)部政策和措施能為貨物的安全提供一定的安全保證等等,為此我國(guó)AA類(lèi)企業(yè)必須對(duì)集裝箱設(shè)備進(jìn)行改造升級(jí),這又加大了我國(guó)AEO實(shí)現(xiàn)國(guó)際互認(rèn)的技術(shù)難度。新《海關(guān)企業(yè)管理辦法》等標(biāo)準(zhǔn)制度完成后,重要的是如何完成認(rèn)證,而認(rèn)證過(guò)程卻面臨新的問(wèn)題:一方面,認(rèn)證不可能對(duì)所有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行客觀量化,主觀類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)需要認(rèn)證者具有較高的職業(yè)技能和素質(zhì);另一方面,國(guó)際海關(guān)界認(rèn)證中涉及大量會(huì)計(jì)、安全設(shè)置等涉及多個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí),而我國(guó)現(xiàn)階段缺乏高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化的認(rèn)證隊(duì)伍和技術(shù)保證,很難推進(jìn)AEO的國(guó)際互認(rèn)工作。

二、我國(guó)海關(guān)推行AEO制度的工作設(shè)想

(一)提高AEO制度的立法層次,推出新的優(yōu)惠措施引導(dǎo)企業(yè)參與

2010年AEO將作為歐盟強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于整個(gè)進(jìn)出口貿(mào)易的貨物供應(yīng)鏈。屆時(shí),沒(méi)有AEO資格的企業(yè)不僅要白費(fèi)人力、物力在漫長(zhǎng)的通關(guān)等待中,更可能為此喪失競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),失掉歐盟大買(mǎi)家。因此,我國(guó)《框架》部分條款的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化工作必須及時(shí)開(kāi)展,雖然新的《企業(yè)分類(lèi)管理辦法》引入了AEO的概念,但要真正全面推行AEO制度,還需在認(rèn)真落實(shí)《驗(yàn)證稽查操作辦法》的基礎(chǔ)上,從《海關(guān)法》等較高的法律層次上明確AEO企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)。

與此同時(shí),我國(guó)海關(guān)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對(duì)AA類(lèi)等AEO認(rèn)證企業(yè)推出新的優(yōu)惠措施,以適應(yīng)國(guó)際海關(guān)界推行AEO制度的大環(huán)境:一是對(duì)AEO企業(yè)實(shí)行無(wú)紙通關(guān),設(shè)定特定通道,免予審查紙質(zhì)單證,邏輯檢控完畢后,即給予自動(dòng)放行。二是對(duì)AEO企業(yè)的通關(guān)貨物,直接通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理手段,利用自動(dòng)化系統(tǒng)對(duì)企業(yè)提前申報(bào)的艙單數(shù)據(jù)進(jìn)行審核,通過(guò)即放行。

如果需要人工干預(yù)查驗(yàn),必須填報(bào)干預(yù)緣由,并報(bào)經(jīng)層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審核批準(zhǔn)。三是對(duì)AEO企業(yè)逐步采取美國(guó)海關(guān)模式,實(shí)行信任納稅,在口岸通關(guān)時(shí)只需交納全部或部分保證金,一年內(nèi)進(jìn)行集中申報(bào)或稅收清算。當(dāng)然,實(shí)施通關(guān)優(yōu)惠并不意味著海關(guān)放棄對(duì)貨物的實(shí)際監(jiān)控,海關(guān)始終保留對(duì)相關(guān)貨物抽檢、稽查、復(fù)核等權(quán)力。

(二)以WCO標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ),最大限度明確認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化認(rèn)證程序

WCO《AEO實(shí)施指南》對(duì)AEO認(rèn)證條件的規(guī)定主要包括以下幾個(gè)方面:一是良好的守法記錄:AEO申請(qǐng)者必須在海關(guān)、商務(wù)、銀行、工商、稅務(wù)、外匯等行政管理部門(mén)無(wú)不良記錄。二是良好的商務(wù)管理:AEO申請(qǐng)者要按照公認(rèn)的會(huì)計(jì)原則建立可供海關(guān)稽核的會(huì)計(jì)系統(tǒng),建立一個(gè)適當(dāng)?shù)男姓M織以管理產(chǎn)品的物流,并定期對(duì)員工進(jìn)行相關(guān)的管理安全規(guī)定方面的培訓(xùn)。三是良好的財(cái)務(wù)狀況:AEO申請(qǐng)者必須通過(guò)現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表等財(cái)務(wù)報(bào)表,證明其具有財(cái)務(wù)負(fù)債、正常經(jīng)營(yíng)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。四是良好的安全措施:AEO申請(qǐng)者要確保貨柜倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)送與裝卸區(qū)域的人員出入應(yīng)嚴(yán)格的管控;在法律許可的情況下,對(duì)執(zhí)行安全防護(hù)工作的員工要進(jìn)行面試與定期安全審查。我國(guó)海關(guān)在推行AEO制度過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身情況,引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與部分認(rèn)證工作。進(jìn)行認(rèn)證的流程可以設(shè)計(jì)如下:第一步,由經(jīng)營(yíng)者利用海關(guān)提供的u201cAEO申請(qǐng)者自我評(píng)估系統(tǒng)u201d,對(duì)公司結(jié)構(gòu)、公司外貿(mào)業(yè)務(wù)、貨運(yùn)詳情、會(huì)計(jì)及法律審核等內(nèi)容進(jìn)行自我評(píng)估,并向海關(guān)遞交申請(qǐng)和自我評(píng)估報(bào)告;第二步,海關(guān)組成專(zhuān)家組審核申請(qǐng)資料,以驗(yàn)證稽查等方式,實(shí)地考察資料的真實(shí)性,根據(jù)評(píng)估情況對(duì)企業(yè)提出整改要求;第三步,經(jīng)營(yíng)者經(jīng)海關(guān)評(píng)審合格后,雙方簽署MOU(合作備忘錄),海關(guān)對(duì)企業(yè)頒發(fā)AA類(lèi)企業(yè)資格或其他AEO證書(shū),施行便捷通關(guān)措施;企業(yè)定期向海關(guān)報(bào)送《經(jīng)營(yíng)管理狀況報(bào)告》、《報(bào)關(guān)代理業(yè)務(wù)情況表》以及會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的年度審計(jì)報(bào)告等資料;第四步,海關(guān)審核員定期進(jìn)行復(fù)核,把評(píng)定情況對(duì)外公布,以確保申請(qǐng)機(jī)構(gòu)落實(shí)AEO承諾并做出持續(xù)改進(jìn);對(duì)于違反有關(guān)規(guī)定的,海關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)吊銷(xiāo)其AEO資格證書(shū)。

(三)采取分步實(shí)施的方式,逐步引導(dǎo)供應(yīng)鏈上各個(gè)企業(yè)成為AEO

AEO不僅適用于進(jìn)出口商及生產(chǎn)廠商,也適用于其他的商業(yè)實(shí)體,如物流服務(wù)商、報(bào)關(guān)代理企業(yè)、口岸、機(jī)場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)保管商以及運(yùn)輸商等等,它不僅考察企業(yè)自身的情況,也會(huì)考察整個(gè)供應(yīng)鏈條上所有的合作方是否也合格。作為供應(yīng)鏈上的每個(gè)企業(yè),都必須從其構(gòu)成安全的各個(gè)角度進(jìn)行自我審視和管理,以達(dá)到便捷化措施有效運(yùn)作的前提條件。推行AEO制度是一個(gè)長(zhǎng)期的復(fù)雜過(guò)程,現(xiàn)階段大規(guī)模推進(jìn)AEO的國(guó)際互認(rèn)還不具備條件,完成認(rèn)證和實(shí)行嚴(yán)格管理存在一定的成本,過(guò)早的將大部分企業(yè)列入范圍,會(huì)使他們因成本過(guò)高而受到負(fù)面影響。最重要的是,我們實(shí)施認(rèn)證對(duì)象的價(jià)值取向不完全是安全問(wèn)題,主要還是基于海關(guān)管理職能作用的考慮。在現(xiàn)有海關(guān)人力、物力資源條件下,我國(guó)海關(guān)可以考慮在對(duì)AA類(lèi)企業(yè)施行中國(guó)特色AEO制度相關(guān)優(yōu)惠的基礎(chǔ)上,發(fā)揮各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用,把中遠(yuǎn)、聯(lián)想、海爾等國(guó)際知名企業(yè)作為試點(diǎn),在上海、青島等地率先實(shí)行,推進(jìn)我國(guó)AEO制度的國(guó)際互認(rèn),然后逐步推廣至供應(yīng)鏈中的各個(gè)經(jīng)營(yíng)者。各類(lèi)進(jìn)出口相關(guān)企業(yè)都應(yīng)當(dāng)未雨綢繆,檢查已擁有的被廣泛應(yīng)用的、國(guó)際通用的證書(shū),比如ISO,TAPA及C- TPAT等,便于取代國(guó)外AEO某些方面的標(biāo)準(zhǔn)。

各級(jí)海關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)、公告欄、各類(lèi)報(bào)刊雜志等開(kāi)展宣傳,并適時(shí)對(duì)企業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn),廣泛介紹AEO制度,提高認(rèn)知度,為AEO制度的全面推廣實(shí)施打好基礎(chǔ)。